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加快推进农村养老供给侧结构性改革
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  2018-1-4 10:42:04    来源:网络转摘    作者:王治坤       打印 | 复制 | 保存本页信息

  有多少年轻人在异乡漂泊,就有多少老人在家中守候。农村老人尤其是空巢老人孤独的身影,是这个大变革时代阔步前行留下的背影,是中国现代化征途中隐藏的忧愁。


□ 王治坤(中民社会救助研究院院长、民政部社会救助司原司长)


  有多少年轻人在异乡漂泊,就有多少老人在家中守候。农村老人尤其是空巢老人孤独的身影,是这个大变革时代阔步前行留下的背影,是中国现代化征途中隐藏的忧愁。根据2016年7月民政部公布的《2015年社会服务发展统计公报》显示,截至2015年底,中国60岁及以上老年人口2 .22亿人,占总人口16 .1%。其中65岁及以上人口1.4386万人,占总人口10 .5%。
  这其中,与城市比农村人口老龄化问题更突出。根据2010年的数据,农村与城镇65岁以上老人占总人口的比例为10 .1%与6 .7%。在“中死亡率和中生育率预测方案”下,如果假定2010年普查得到的农村向城镇迁移人口绝大部分是年轻人的年龄结构分布不变,到2050年农村65岁以上老人占总人口比例高达46 .4%,相当于城镇2 .1倍,其中农村空巢老人占比达26 .1%,是城镇2 .9倍。
  伴随着老龄化与空巢化的浪潮,中国养老面临着各种各样的挑战,制度层面、理论实践层面有哪些探索和应对措施,尤其是农村养老问题?每个眷恋故乡、心怀责任的人,都希望去改变这一切。面对农村老人困境以及中国银发浪潮,确实需要仰赖全社会的共同参与,鼓励社会力量(包括人员、组织、资本等等)参与到这个重大的社会议题解决当中。
  近日,由河北省钻石公益基金会主办,《南方都市报》承办,中国人民大学老年学研究所、中民社会救助研究院、河北大学人口研究所支持的“聚焦农村养老,探索新型模式———中国农村养老高峰论坛”在北京召开。政界、学界和民间组织代表齐聚一堂,就中国农村空巢现象、寻找农村养老模式和推进农村养老公共政策进步与社会关注等内容进行深入探讨。在主旨演讲中,民政部社会救助司原司长、中民社会救助研究院院长王治坤发表有关“加快推进农村养老供给侧结构性改革”演讲。以下是王治坤演讲原文。

养老事关国家发展全局

  中国老龄人口多,速度增长快,养老已成为当前全社会关心的热门话题。统计数据显示,截至20 16年底,全国60岁以上人口已达2 .3亿人,占总人口的16 .7%;65岁以上人口1 .5亿人,占总人口的10 .8%.有关研究也表明,到2020年,全国60岁以上老年人口将增加到2 .55亿人左右,占总人口比重将提升到近18%;高龄老年人将增加到290 0万人左右,独居和空巢老年人将增加到1 .18亿人左右,老年抚养比将提高到28%左右。习近平总书记在十九大报告中指出,要“积极应对人口老龄化,构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境,推进医养结合,加快老龄事业和产业发展。”养老事关国家发展全局,事关全面建成小康社会,重要而迫切。
  中国作为一个农业大国,农村养老在整个养老事业发展中占有举足轻重的地位,可以说农村既是养老的重点,也是养老的难点。聚焦农村养老,我认为非常有意义,也很有价值。中国养老尤其是农村养老供给侧结构性改革非常必要,下面从三个部分展开。

农村养老形势日益严峻

  第一要说明的是,农村养老既是养老工作的重点,也是难点。一方面,改革开放以来,中国农村的年轻壮劳力,甚至有些还谈不上是壮劳力,每年都有很多要到城里打工。同时,随着近年来城镇化建设步伐加快,在城里定居的人数也越来越多。然而,这些人无论是在城里长年打工还是后来定居成为城里人,有能力带年迈父母一同前往居住和生活的还是少数,留守老人、空巢家庭增多使得农村老龄问题更显突出。
    另一方面,目前农村无论是乡村照料服务设施,还是养老机构和床位,都远不能满足现实需要。尤其是农村特困人员供养服务机构(敬老院),国家对它的定位是,在优先满足农村特困对象入住的基础上,要面向社会有需求的老人,特别是失能、高龄老人提供基本养老服务。而问题是,现有的2万多个特困供养服务机构,大多数规模小,房间设施陈旧,基本生活条件差,管理服务落后,而近些年新建或改扩建的中心(或区域性)敬老院,也有不少存在床位闲置、土地资源利用不充分、升级改造及管理运营经费缺乏、工作人员待遇低、护理型床位和专业护理人员严重不足等问题。这些都严重制约着农村特困供养服务机构作用的发挥,也与农村日益严峻的养老形势不相适应。

政府应加大对农村养老的保障支持力度

  第二方面,政府应进一步加大对农村养老的保障支持力度。要实现十九大提出的全社会“老有所养”目标,首要任务是解决“急迫而又必需”的问题,并围绕实现养老服务的均等化、普惠性、可及性展开。这方面,农村任务尤为繁重。在农村,应该尽快形成和具备三方面基本条件:一是要具备养老服务的硬件条件,如农村养老服务设施和站点,养老机构和床位,以及为居家、社区、机构开展养老服务的信息网络和平台;二是要有养老服务的软件条件,如标准化、规范化建设,服务评估、监督检查等;三是要有一定的具有专业水平的管理服务人员队伍。
  在上述条件具备之后,现阶段各级政府还有一项根本职能就是“保基本、补短板、兜底线”,大力发展养老事业,做到人人能够享有基本公共养老服务。对特困供养人员当然由政府提供全面保障,而对大多数平民家庭或者中低收入家庭,政府应在大力发展养老保险、社会福利、社会救助等并不断提高各项保障水平基础上,对收入水平仍然较低、个人支付能力不足的,给予一定的额外养老或护理资金补贴,使其能够享受到相应的居家、社区或者机构的养老服务。
  谈到对农村养老的重点补贴,我认为目前影响农村社会化养老的因素主要有三方面:一是缺钱。在农村,价位并不算高的养老机构,老人们仍然感觉太贵。这也难怪,去年城镇居民人均可支配收入是33616元,农村是12363元,人均相差2万多,这是平均数,具体到大多数农村平民家庭,差距就会更大。二是怕花钱。一方面,相对城里而言农村的钱来得更不容易,但另一方面,最主要还是老人怕给子女添加负担。三是传统观念影响。农村不少老人认为到机构养老就显得子女不孝,有失面子。

  这一现实说明,在新的历史发展阶段,加快建设惠及全民的养老服务和保障体系,显得多么迫切,多么重要。我相信,农村老人的观念也必然会随着社会养老体系的建立完善和家庭养老力不从心的无奈而逐步改变。目前,农村还有不少养老机构床位利用率不高,我想最主要还是与我们的各项工作和保障措施不到位有很大关系。

引导和鼓励社会力量参与农村养老社会化改革

  第三方面,积极引导和鼓励社会力量参与农村养老社会化改革。养老是一项庞大的系统工程,任务繁重而艰巨,必须进一步激发社会活力,形成政府、企业、社会和公民四力平衡驱动的动力机制,推进养老事业、养老产业和养老服务业均衡、协调、健康、持续发展。而上面所讲到的养老服务所需的硬件、软件条件等,政府均可采取规划、政策及资金等方面的扶持和引导,通过市场资源配置和各方参与来实现。事实上,目前国家也正是按照这一思路来规划和推动各方面工作的。
  要解决农村养老面临的难题,我认为必须对管理体制、运行机制进行改革,尤其是要加快农村养老供给侧结构性改革的速度。具体做法如下:
  第一,加强居家和社区养老服务的供给。按照国际经验和中国养老工作实际,90 %以上的老人都需要在家庭和依托社区实现养老。要更好地实现“居家为基础,社区为依托”的养老服务要求,应该说具有专业水平的服务人员队伍、信息网络平台、社区照料服务设施缺一不可。尤其是90%的居家养老离不开社区这个“依托”,所以加快农村社区养老服务站点和信息平台建设应排在突出位置。
  农村的居家和社区养老,与城市比还有相当大差距。近些年民政部推进建设农村互助幸福院,目前全国已有7万多个。但总的看一是数量少,大体占55 .8万个村集体的12 .5%;二是运行管理经费缺乏保障。幸福院定性为互助性质,政府给予一定的建设资金补助,但运行经费需要自筹解决。这对经济条件较差的村集体来说是一大难题,不利于幸福院的可持续发展。因此,政府不仅应当给予一定的建设资金支持,同时在运行管理经费上也应予以保障。前段时间国家发改委组织召开深化收入分配制度改革部际联席会议,再次明确未来收入分配制度改革的重点之一是加大社会保障投入,提高低收入群体生活水平。十九大再次强调要“完善公共服务体系”“深化供给侧结构性改革”“兜底线、织密网、建机制”,尤其提出在“老有所养”等方面要不断取得新进展,这些都为做好包括农村养老在内的养老保障和服务工作提供了有利条件。
  第二,加快农村供养服务机构的社会化改革。近年来国家在一些地方进行了公办机构的社会化改革试点,主要是引进社会资本和专业管理服务团队,对现有设施改造升级,推动公建民营,提高管理服务水平。在农村,不少试点的养老机构在满足特困对象的基础上,已经面向有需求的社会老人开放,取得了积极效果。这里,我想主要介绍一下广东农村特困供养服务机构社会化改革的一些情况。

广东的特困供养服务机构社会化改革经验

  去年和今年,广东省先后印发了《广东省特困人员供养服务机构公建民营社会化改革实施方案》《关于进一步落实特困人员供养服务机构公建民营社会化改革的通知》等文件,对全省供养服务机构社会化改革作出具体部署。广东省的突出特点是:
  首先,采取县级区域统筹打包模式,利用每张床位1万元政府资金撬动5万元社会资金投入,统筹推进全省特困供养机构管理体制改革。
  其次,社会运营方每张床位投入5万元,主要用于机构的改造升级和养护服务人员培训。企业免租金运营30年。每个机构为政府预留不低于30 %的床位用于特困人员供养(政府按供养标准购买服务),其余床位向社会开放。
  第三,政府职责一是制定规则,二是实行监管。广东去年开始在云浮市试点。先在云安区、郁南县采取区域统筹打包模式,涉及敬老院23所,床位2180张,引进社会资本超过1亿元,试点取得良好效果。本月上旬,民政部在广东云浮市召开现场会,介绍推广云浮经验。目前广东省已全面推广以县(市、区)为单位的区域统筹打包改革模式,全省有17个县(市、区)纳入第二批改革试点范围,计划到2 0 1 8年底引进社会资本12 .5亿元,改造床位超过2 .5万张。
  国家提出公办机构社会化改革可采取多种模式,包括:整体租赁、一院两制、整体或部分委托管理、联合经营,以及采取外包、合作、购买等方式。广东属于“整体租赁”但又不收租金。我经过多次调研认为,广东特困供养服务机构社会化改革最具有创新性,最具有方向性,改革最为彻底和到位。

  (责任编辑:xhcen)

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